国际经验对完善粤港澳大湾区海岸带生态修复制度的启示

图1 2021年珠江口劣四类海水水质分布范围

（引自《2021广东省生态环境状况公报》）

多年连续监测显示，珠江口海域长年处于劣四类海水水质标准（如图1），主要超标因子为无机氮和活性磷酸盐，珠江口生态系统呈亚健康状态。其中，深圳、惠州、珠海及香港海域均是赤潮多发区。粤港澳三地的调查资料显示，大湾区渔业资源不断衰退，群落呈现小型化和低龄化，多样性下降，广东省南海北部大陆架底层渔业资源密度已不足20世纪70年代的1/9。大湾区滨海湿地面积大幅减少，生态环境破碎化严重，1980—2015年间大湾区累计围填海467.33平方千米，湿地面积减少582.49平方千米，自然岸线比例由1990年的46.14％锐减到2017年的36.12％。

2019年《南海区海洋生态损害状况核查报告》显示大湾区内自然生长的红树林大片消失，由原来较为广泛的带状分布转变为保护区内的集中分布，人工种植的快生红树（如无瓣海桑）占据了较大份额，群落结构退化；海草资源遭到严重破坏，长势较差，面积呈显著下降趋势；用海活动密集的大亚湾、大鹏湾海域珊瑚群落呈明显的退化趋势，平均覆盖率下降明显。此外，大湾区海岸带还面临海漂垃圾泛滥、生物入侵等问题。

为筑牢大湾区海岸带生态安全屏障、建设世界一流湾区，除大力开展大湾区海洋环境保护外，生态修复是一项必要的措施。生态修复是指采取措施帮助受损的生态系统恢复至可独立持续发展、抗扰动，种群、生态功能长期保持稳定的状态。海洋管理者与科学家们发现，仅设立海洋保护区不足以减缓生物多样性的降低。当自然恢复太慢或已不能自我恢复时，积极的修复行动是必要的。对受损海岸带生态系统开展诊断，并实施主动修复、被动修复和重建等针对性措施，使其尽可能恢复完善的生态服务功能，并提高海岸带宜居性是各国生态保护工作的重点。

我国以及大湾区三地政府充分认识到生态修复的必要性，从而采取了一系列积极的行动。2010年财政部经济建设司、原国家海洋局财务司联合印发《关于组织申报2010年度中央分成海域使用金支出项目的通知》，通过中央分成海域使用金支持地方实施海域、海岛和海岸带整治修复及保护项目，广东开始连续实施海海带生态修复工程，主要包括：滨海湿地生态修复、近海清淤整治、海岸景观美化、沙滩保育与重建、海岸防护建设、典型海洋生态系统修复、海洋生物资源恢复、海岛整治修复工程等。

香港较早开展海岸带生态修复，自1995年开始实施《净化海港计划》，目前已实施两期，推动香港维多利亚海港水质的净化与区域的环境治理；重点对米埔自然保护区开展滨海湿地生境优化和植被管理，包括恢复湿地水动力条件，去除外来红树、米草，恢复潮间带光滩，增加鸟类觅食区等；针对中华白海豚的保护开展人工鱼礁建设等。

澳门于2015年底正式划定管辖海域，主要从截污和湿地治理方面提升海岸带生态环境。2015年起开展黑沙环马场北大马路沿岸水环境治理，平整海床，加强局部水动力，建设黑沙环海边马路污水溢流管工程和雨污分流工程，恢复湿地植被；2021年底完成了近外港码头临时污水处理设施建造工程并投入运营；2019—2020年对路氹城生态保护区开展滩涂优化工作，包括疏浚水道淤泥、割除杂草和芦苇、扩大光滩面积；同时积极开展红树林修复， 2021年即种植了约5000棵红树。

此外，粤港澳三地通过联席会议制度、合作框架协议及环保合作小组等形式，开展了跨界河流、海湾综合整治修复，主要有深圳湾（后海湾）治理工程、大鹏湾治理工程、珠江口水质修复工程、珠江口海域海漂垃圾预警、鸭涌河治理工程以及粤澳交界海域水葫芦治理工程等，采取的生态修复手段包括共同制定局部修复计划、实施污染物减排、红树林等重要湿地修复、海漂垃圾预警、清除水葫芦等入侵生物、开展海岸防护工程建设等。

这些工作抢救性修复了一些重要湿地的生态功能和海洋生物资源，改善了重点河口海湾的水动力条件、恢复了部分濒临毁坏的海岸的原生风貌和历史人文景观，同时增加了公众亲水空间，提升了公共海洋意识。

但历经多年的海岸带生态保护和修复，大湾区仍然面临一系列生态问题，滨海湿地的退化趋势未得到根本扭转。

图2 大湾区已开展的海岸带生态修复工程分布

（数据来源于网络已公布数据）

陆地生态修复研究发现，社会经济和政策的配合调整比单纯的物理生态修复措施更有效，是实现有效生态修复的前提条件。要达到保护修复的目的，既包括实施具体的保护修复工程技术措施，还应包括严密的管理措施，构建合理的制度体系和运转机制等。分析发现，大湾区三地政府已逐步形成了基本的海岸带生态修复制度框架，但仍存在不少短板。

首先，粤港澳三地执行不同的海水水质标准和评价标准，缺乏统一的海洋生态环境信息共享机制，生态环境治理基础存在差异，生态修复的目标、重点、规划区域也不同，协同机制也不够完善，不利于统筹协作且及时高效地解决大湾区海岸带的生态环境问题。

其次，大湾区海岸带生态修复缺乏统筹规划，已开展的生态修复工程局部、分散、人工干预过多，没有针对海洋生态系统整体的修复，也缺乏对整体生态系统修复的研究。对于没有受到严重污染的区域或严重生态损害的区域，没有采取预防性的修复措施，未能形成连片、系统的生态效应，维护成本高，恢复效果难以持续。许多生态修复项目实施周期较短，不足以支撑生态系统服务功能的恢复和演替。

再次，大湾区海岸带生态修复资金来源片面，主要来源于政府投入，对社会资本尤其是民营资本吸引不足，未建立生态修复利益共享机制，社会效益和经济效益有待提高。据统计，海洋生态系统修复投入的费用比陆地生态系统贵1～400倍，平均投入为每公顷160万美元。单纯依靠政府的财政拨款很难保证对受损生态系统的长期修复。一旦生态修复项目的配套资金未及时到位，就会中断生态环境恢复工程的持续推进，生态修复的累积效果难以实现。

此外，大湾区的海岸带生态修复工作在治理前、治理中和治理后公众参与渠道未完全畅通，未能形成网络化、社会化的跨区域生态环境协同治理态势，易导致生态修复工作遭遇阻力、生态恢复效果不易巩固、社会效益不足等问题，投入产出比较低。据统计，大湾区目前关注海洋保护的NGO数量不超过10家，主要集中在珊瑚保护和海岸线垃圾方面，机构间虽有一定的交流，但鲜有合作。

发达国家在海岸带治理方面已积累了50多年经验，综合梳理发现，其重点内容可为大湾区的海岸带生态修复制度建设提供参考。

首先，从立法层面保障海岸带生态修复的合法性

20世纪70年代起美国就陆续颁布了一系列涉及自然资源生态修复的联邦法律。1976年美国《资源保护及恢复法》颁布，1977年《清洁水法》明确规定了自然资源损害赔偿的法律依据及开展生态损害评估和修复的责任等。1980年《综合环境反应、赔偿与责任法》（又称超级基金法）颁布，对环境修复责任、修复计划和程序、修复的基金保障等进行了详细规定，该法成为环境修复的立法典范。

1990年美国借助墨西哥湾溢油事件， 建立起墨西哥湾溢油响应基金，运行 “海湾海岸索赔工具（GCCF）”方案，实施美国《1990年油污法》（OPA90），该法案共分9章78节，重点围绕“防止船舶和海洋石油勘探开发”等所带来的海洋生态污染，建立了较系统的船舶海洋溢油污染的生态补偿机制，赋予美国海洋和大气管理局和其他机构处理油污生态损害的权力，还明确了石油污染的责任、赔偿、资金等。

2010年4月，墨西哥湾“深水地平线”钻井平台发生爆炸事故，造成大量原油泄漏。为保障长期有效地恢复墨西哥湾生态环境，2012年6月29日美国国会通过了《墨西哥湾恢复法》，7月6日奥巴马签署该法案。主要内容包括：一是建立墨西哥湾恢复信托基金。二是修改《联邦水污染控制法》第311条，明确“墨西哥湾区域生态系统恢复委员会”的地位。三是建立墨西哥湾生态系统恢复科学观测项目和卓越研究中心项目。

在跨区域层面，1972年，美国和加拿大针对五大湖区水污染治理、水资源调控等事项共同签订了跨国协定《大湖水质协议》及修订稿，禁止未处理的污水排放进入湖区，主要城市必须对城市污水进行二次处理等，实现统一的生态修复目标。

日本政府早在1956年就颁布了《海岸法》，主要内容包括严格限制填海造陆，修复生态损害的海岸带区域，对在海岸区域分布的企业种类作出严格规定等。1967年制定了《防止公害基本对策法》，出台了治理环境公害的一系列法律措施。1973年修订了《港湾法》，规定制定重要港湾开发计划时必须同时规划港湾环境治理和保护的相关内容。

濑户内海是日本位于本州、四国、三岛之间的内海，环境自净能力差，沿岸重工业密集。20世纪60年代开始，濑户内海环境极度恶化，赤潮频发。1971年日本成立环境厅后，开始重点综合治理濑户内海的海洋污染，修复海洋生态环境，先后颁布实施了《自然环境保全法》《濑户内海环境保护临时措施令》等。鉴于《濑户内海环境保护临时措施法》施行后效果显著，日本国会决议将其变更为永久性法律（即《濑户内海环境保护特别措施法》），该法为濑户内海各项生态修复工作的实施提供了依据和保障。

2002年日本颁布了另一项区域性海岸带治理法令——《有关再生有明海和八代海特别措施法》，该法规定对有明八代海附近的河流和森林加强管理、加强对赤潮污染的防治、投放渔业种苗、成立有明八代海综合调查委员会等。

墨西哥湾 ，密西西比河，三角洲

墨西哥湾 ，美国佛罗里达

其次，成立专门资金保障海岸带生态修复的延续性

美国国会通过《超级基金法》（1980年）及其修正案，逐步建立起一个主要由“污染者付费原则”组成的制度体系。从开始的政府财政拨款，到征收年收入超过200万美元大企业所交的环境税，再到因治理“棕色地带”所花费的费用而采取免征收所得税等措施，扩充了超级基金的资金来源。

《1990年油污法》强制要求油轮进入美国海域之前必须投保一定金额的保险，如进入美国水域的油轮都必须持有 7亿美元的油污保险等。在该法的推动下，“国家溢油污染基金中心”于1993年2月成立，负责组织进行自然资源和海洋生态损害评估，向油污责任方追收清污费及油污损害赔偿费，负责对因油污造成的损害方进行赔偿。“油污法”要求基金中心时刻保有10亿美元的油污基金，一旦发生石油污染事故时确保有充分资金开展油污清除行动。

墨西哥湾恢复信托基金是美国财政部根据《墨西哥湾恢复法》和《清洁水法》对2010年墨西哥湾溢油事故相关责任方抽取罚款的80%建立的独立信托基金。该信托基金建立最主要目的是为墨西哥湾受损的生态环境恢复工程、项目、活动提供资金保障，通过法律规制确保该信托基金能够直接作用于墨西哥湾的生态恢复及其生态经济发展上。2011年10月，美国国家委员会提交的关于英国石油公司 “深水地平线”钻井平台溢油事故的报告中指出：修复整个墨西哥湾需要花费150亿～200亿美元。信托基金的建立保障了足够的资金来源。

在区域性海岸带的治理历程中，纽约湾政府实行严格的湿地补偿政策以及多样化的资金来源保障, 保证湿地总量净增长；旧金山湾加利福尼亚州规定占用湿地必须以1∶1.5 的比例异地恢复或提供相应的保证金保障开展相应的生态修复。

加拿大环境保护部门设立了联邦环境损害赔偿基金专门用于修复生态环境损害，主要措施包括实施生态修复项目、改进生态修复技术、开展生态环境教育和宣传等。基金的来源主要包括按照联邦环境立法规定的由女王（一般由总督代表）对环境污染责任人提起公诉获胜之后的罚金、由联邦政府提起的民事诉讼或者由调解的方式让责任人承担的损害赔偿金、来自国内外个人和其他基金的捐赠等。法院在做出把损害赔偿金放入基金的判决之前，要求基金管理者对每一笔资金的使用做出一个详细的计划。同时，联邦财政委员会还要求加拿大环保部每5年对基金进行一次审计以确保基金的规范使用。

澳大利亚政府也出台了专项环境修复资金补助机制，对无力承担修复费用的责任方进行补助，并通过行政合同以及市场进入机制将部分修复责任社会化。

濑户内海，宫岛

再次，成立区域性的专门机构统筹协调海岸带生态修复工作为恢复美国墨西哥湾区域生态环境，依据《墨西哥湾恢复法》，2012年7月美国墨西哥湾区域生态系统恢复委员会成立，成员由联邦机构、总统行政办公室等6位官员（5位来自于墨西哥海湾沿岸州的内阁级别高级官员）组成，时任总统的奥巴马任命商务部长作为委员会的主席。该委员会负责制定综合可持续的墨西哥湾沿岸生态恢复战略，并负责指导和实施。依据《墨西哥湾恢复法》的授权，墨西哥湾生态系统恢复委员会负责监督60%的生态恢复资金的使用。美国最大海湾切萨皮克湾的治理过程中也成立了整治执行委员会，由委员会制定目标，分区域落实，分阶段开展修复活动。

美国旧金山湾则成立了旧金山湾养护与发展委员会、加利福尼亚海岸委员会等组织开展区域近岸海域环境的合作治理。2004年日本开始实施“大阪湾再生行动计划”以促进大阪湾的海洋生态修复与保护。该行动计划的推进机制由大阪湾的再生推进会议、干事会组成，对各相关海域进行集体管理。再生推进会议由内阁官方都市再生本部事务局、国土交通省、海上保安厅、环境省、农林水产省、水产厅、林野厅、经济产业省等共同组成。管辖范围包括滋贺县、京都府、大阪府、兵库县、奈良县、和歌山县、京都市、大阪市和神户市海域。该行动计划还吸收了市民、住民、学者、企业、地方公共团体的参与。“行动计划”实施后，大阪湾的整体海水水质明显改善，生物多样性增加，海漂、海底垃圾减少，生态修复效果良好。

日本在濑户内海的治理中建立了生态保护联席工作会议制度，由环境厅统一协调总体的海洋生态修复与保护工作，海上保安厅处理海上污染事宜，其他各个省厅、各级地方政府负责监管各自管辖的海域区域。

再次，统筹编制区域性规划指导海岸带生态修复美国旧金山湾区由于过度的填海及修筑堤坝，导致沿海湿地仅剩10%左右。为有效恢复生态受损区域，旧金山湾联合科研院所制定湿地修复规划，从1970到1980的11年间，湾区实验性地开展湿地修复项目，从1980到1990年，湾区系统性地制定了湿地修复计划，共修复湿地34处，湿地生态系统健康得到了有效保障。在纽约湾的治理历程中，1987年开始针对纽约—新泽西港湾和长岛海峡实施纽约—新泽西港口河口计划（HEP），主要内容包括共同改善水质、保护和恢复生物栖息地、加强公众环境教育，改善公众参与的环境保护条件等。

切萨比克湾通过1983年签署的《切萨比克湾协议》指导湾内的生态修复项目，该协议在1987年和2000年进行了修正，最终确立切萨比克湾生态恢复的目的为“帮助恢复一个已经退化损伤的生态系统项目”，其首要恢复目标为“恢复、增殖和保护鱼类、贝类和其他生物资源以及它们的栖息地和生态关系，以便保持所有的渔业资源，并为其提供一个平衡生态系统”。通过几十年的持续努力，到2014年，切萨比克湾流域共有56平方千米农业土地被退耕重建为湿地，海草场的面积增加至307平方千米，重新打开和构建了5462千米的鱼类通道。

美国马里兰州，切萨皮克湾日落海滩

最后，鼓励公众参与提升海岸带生态修复效益

据调查，公众参与和环境信息共建共享机制的建立已成为国际湾区环境管理中的重要特征。根据美国超级基金法的相关规定，联邦环保总署动用超级基金修复污染场地时，应制作社区关系计划书，召开听证会，让社区公众参与整治修复方案讨论并提供相关资料供公众取阅，确保社会公众参与到污染治理的全过程。在充分听取公众意见后，联邦环保总署确定具体修复方案并形成决策报告书。

美国佛罗里达州的综合大沼泽地恢复计划在生态恢复项目的初始规划阶段，就引入公众参与机制，使主要利益相关者知情并参与决策，并贯穿项目的始终。

1992年，美国海洋和大气管理局开始实施海岸带损害评估及修复计划（DARRP），针对石油泄漏、危险废弃物释放、船只搁浅等造成的自然资源和生态环境的损害进行调查、评估和修复。该计划通过征求公众意见确定修复的最佳方法、面积和范围。专家们首先筛选并评价各种备选的修复方案，然后起草修复方案初稿及预期治理效果并向公众征求意见，结合公众意见确定最佳的治理修复方案。

《墨西哥湾恢复法》中则明确规定委员会必须遵循“公众透明度”原则，在墨西哥湾重大生态恢复活动、决议，及其制定的《综合计划》在最终决定前都必须通过电子平台告知公众，在《综合规划》（草案）中设立了专章回复公众评论，规划在出台前累计举办了14次公开会议，有2300多名参会者，同时建立了公众评论网站，收到了41000条公众意见，公众参与在生态恢复项目实践中起到了重要的作用。

日本在2001年颁布了《信息公开法》，规定对新闻媒体和社会大众公开行政程序，通过新闻媒体公布污染监测结果，公众通过定期发布的治理政策实施状况对治污过程进行监督，社会团体及民众通过法律诉讼、网络举报、公民游行抗议等多种形式影响政府。2003年日本制订了《环境教育法》，是继美国之后第二个正式制定环境教育法的国家。治理过程的公开透明以及通畅的公众参与渠道增强了公众对污染治理政策的认同感，提升了公众保护环境的使命感，强化了政策执行效果。

结合粤港澳大湾区海岸带生态修复工作现状和发展需求，上述案例可为大湾区海岸带生态修复制度建设方向提供参考。

（1）制定区域性的海岸带生态修复专门法规，从立法层面保障大湾区海岸带生态修复的实施和监管。

海岸带生态修复已成为我国内地海洋行政主管部门的年度重点工作，但目前仍未建立系统的海洋生态系统修复法律体系，与生态修复相关的法律条款分散在有关生态环境保护与改善的法律、法规和规章中。也缺乏国家层面的跨区域环境治理专项法律法规， “一国、两制、三法”的行政法制特点等，给建立统一的粤港澳大湾区海岸带生态修复法规提出了许多挑战。

建议依托粤港澳三地的联席会议制度，开展大湾区海岸带生态修复立法建设，在各自的法理体系中纳入对等的海岸带生态修复条款，实行海洋生态环境标准互认，基础环境信息的互通和共享，并实施联合执法和监管。

（2）成立区域协调机构，组织协调大湾区海岸带生态修复工作。

粤港澳目前涉及近岸海域环境治理的小组有：海洋资源护理小组、珠江三角洲水质保护专题小组、大鹏湾及后海湾（深圳湾）区域环境管理专题小组、东江水质保护小组、粤港海洋环境管理专题小组、林业及护理专题小组以及水葫芦治理专题小组，小组负责内容分散。且当前的粤港澳间环保合作事务推进大多通过“某一方申请——中央政府批准——双方或三方执行中央决定”的模式，事务推进效率低，相对于大湾区海岸带生态修复的迫切形式而言，联合、统筹治理不足。

建议由三方政府部门代表、海岸带生态修复领域专家、海洋NGO组织、民间兴趣团体、市民代表等共同组建粤港澳大湾区海岸带生态修复专门机构，可依托现有的联席会议机制，由机构统一研究制定中长期海岸带生态修复计划，指导并监督考核大湾区内的生态修复工程和修复效果，监管生态修复资金的筹措和使用，促进大湾区海岸带生态修复工作的整体推进。

（3）协同制定和实施大湾区海岸带生态修复计划，整体提升生态修复效果。

大湾区各地政府应科学合理划分生态修复区域，从系统性恢复海岸带生态系统功能的角度，不拘于行政界线，科学拟定大湾区海岸带生态修复计划， 协同组织实施重大修复工程， 依据大数据、“云”计算、AI等前沿科技建立协同监管平台，提升大湾区海岸带协同治理效率。

粤港澳大桥，粤港澳大湾区

（4）建立大湾区海岸带生态修复基金，保障海岸带生态修复的持续开展。

发达国家的海岸带治理经验告诉我们，完善的资金保障制度是保障生态修复工作持续开展的关键。我国目前未建立系统的生态修复责任保证金制度。建议大湾区各地政府共同设立专门资金，积极申请中央财政支持，鼓励社会多元化投资。我国内地广泛开展的围填海项目生态修复是社会化投资的一种成功尝试。应继续扩充大湾区海岸带生态修复资金渠道，保障大湾区海岸带生态修复的持续性。

（5）畅通公众参与渠道，提高大湾区海岸带生态修复的社会效益。

国际经验显示，开展生态修复规划、计划和实施修复时均由利益相关者和志愿者参与决策是取得较好和持久海岸带生态修复效果的关键。应充分发挥社会舆论的监督作用，鼓励更多的非政府组织、非营利组织和其他社会团体、普通民众参与到大湾区海岸带生态修复的决策、执行和监督中。而加强公众参与的基础是完善的信息披露机制。目前，香港、澳门比广东省的环境信息披露更全面、充分，更易于公众知晓。建议大湾区政府及相关机构可通过环评公示、问卷调查、媒体网站等多种渠道允许公众事前、事中、事后监督海岸带生态修复各项工作的开展情况、资金使用情况、生态修复效果等，有利于减少开发利用冲突，巩固生态修复效果，提升社会效益。

中国广东深圳都市日出风光，粤港澳大湾区↓

撰文：郑淑娴、黄华梅、倪锦锋、张晓浩、赵明利（自然资源部南海发展研究院）

美编：石雨晴

审核：向思源 于婷玮